Le projet de loi de simplification de l’économie, adopté par le Sénat le 22 octobre 2024, comporte différentes dispositions favorisant le développement anarchique des panneaux photovoltaïques "d’autoconsommation résidentielle", notamment en toiture, forme de mitage incompatible avec la préservation de nos paysages urbains et ruraux.
Il s’agit de priver les Architectes des bâtiments de France (ABF) de leur pouvoir d’autorisation de ces dispositifs dans les abords des monuments historiques, comme dans les Sites patrimoniaux remarquables (anciens secteurs sauvegardés), développant ainsi les dérogations créées par la loi ELAN avec un article L. 632-2-1 du code du patrimoine.
L’effet de cette disposition est renforcé par la création de possibilités de déroger aux protections voulues par les plans locaux d’urbanisme (PLU).
Ces propositions - provenant d’un lobby ? - ont notamment été introduites dans le projet de loi par la sénatrice Nathalie Delattre, nouvelle ministre des relations avec le Parlement.
Le texte ainsi modifié a été transmis, le 23 octobre 2024, à l’Assemblée Nationale, qui devra supprimer ces dispositions de la loi pour s’opposer à une invasion de panneaux photovoltaïques chinois, menace d’autant plus tangible que le marché américain s’est récemment fermé à ces produits.
Qu’avons-nous à gagner à ce jeu de massacre ? Abrogeons l’article L. 632-2-1 du code du patrimoine, siège d’exceptions toujours plus nocives !
JL
La loi ELAN comme matrice
Dans le numéro de 2018 de Sites & Monuments, consacré à la loi ELAN de novembre 2018, nous expliquions les dangers de la création d’un article L. 632-2-1 dans le code du patrimoine. Cet article, imposé par le gouvernement Philippe dès le projet de loi ELAN (art 15), permet en effet de soustraire au pouvoir d’autorisation des Architectes de Bâtiments de France, cantonnés à de simples avis, les bâtiments placés par les maires sous arrêté de péril ainsi que les antennes relais de téléphonie mobile. Nous écrivions alors (p. 9), qu’"intrinsèquement mauvaises, les dispositions de la nouvelle loi pourraient en susciter d’autres". C’est malheureusement ce qui se dessine aujourd’hui.
Ces dérogations touchent les zones les plus patrimoniales de France, à commencer par nos 940 Sites patrimoniaux remarquables (nouveau nom des Secteurs sauvegardés voulus par Malraux), protégeant les plus belles villes françaises et nos 46 000 périmètres de protection des monuments historiques, riches en bâtis anciens de qualité. Les 6% du territoire concernés confèrent une bonne part de son attractivité, notamment touristique, à notre pays. Il est donc capital de protéger ces espaces en n’entravant pas l’action des architectes des bâtiments de France (ABF).
Les effets de cette modification législative ont été patents en 2022 lorsque, malgré l’avis négatif particulièrement argumenté de l’ABF, devenu "simple", la "carte postale" de la ville de Foix a été impitoyablement détruite en raison d’un prétendu état de péril (pourtant récusé par l’ABF dans son avis).
Première tentative dans le cadre de la loi d’accélération des ENR
Le mécanisme dérogatoire ayant été créé par ce nouvel article L. 632-2-1, la liste à la Prévert des dérogations ne demandait qu’à s’accroître. Des amendements ont été déposés pour les dispositifs d’isolation thermique (isolation thermique par l’extérieur, menuiseries PVC) ou pour l’installation de panneaux photovoltaïques, en particulier dans le cadre de la loi d’accélération des ENR. Nous avions alors contribué a faire échouer, en novembre 2022, cet amendement macroniste. Le Canard enchaîné lui consacra notamment un article intitulé "Le soleil a rendez-vous avec la thune".
Actuelle tentative dans le cadre de la loi de simplification de l’économie
Déposé en avril 2024 par Bruno Le Maire, le projet de loi de simplification de l’économie - concept faisant désormais frémir tous les défenseurs du patrimoine - sera une nouvelle occasion d’accroitre le champ des dérogations de l’article L. 632-2-1. C’est à l’occasion des débats devant le Sénat que quatre amendements - rédigés dans des termes parfaitement identiques - proposèrent de retrancher du pouvoir d’autorisation des ABF « …° Les travaux d’installation d’équipements produisant de l’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil d’une puissance inférieure ou égale à 9 kilowatts-crête. »
L’exposé des motifs des amendements, lui aussi rigoureusement identique, précise que :
"L’installation de panneaux photovoltaïques requiert l’avis conforme des Bâtiments de France lorsque le logement est situé dans le périmètre d’un site remarquable protégé ou en abords d’un monument historique. Cet avis est cumulatif à la demande d’autorisation préalable ou au permis de construire également nécessaire.
Il s’agit d’une lourdeur administrative pesant sur les artisans et entreprises de travaux qui pour beaucoup se chargent de la rédaction d’un dossier particulièrement long à destination de l’ABF. Au final, ce régime d’avis conforme constitue un blocage administratif au déploiement des installations photovoltaïques.
Le présent amendement propose en conséquence de transformer le régime d’avis conforme de l’ABF en régime d’avis simple afin d’accélérer le déploiement des installations résidentielles de production d’énergie renouvelable (≤ 9 kWc)."
Cette présentation est fallacieuse car les exigences particulières concernant les zones patrimoniales (sites patrimoniaux remarquables et abords de monuments historiques) en matière de déclaration préalable d’installations photovoltaïques sont communes aux cas de "modification d’une construction visible depuis l’espace public", même hors zone patrimoniale : un "document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet", une photographie proche et une photographie lointaine. On comprendra aisément qu’une notice complémentaire "faisant apparaître les matériaux utilisés et les modalités d’exécution des travaux" s’ajoute à ces trois éléments dans les zones patrimoniales. Rien d’abusif, par conséquent (voir document cerfa).
L’amendement n’est d’ailleurs pas cohérent puisque, ne supprimant que l’avis conforme - et non l’avis simple des ABF - les notices prévues par le document cerfa ci-dessus seront toujours exigibles (afin que l’ABF puisse rendre son avis désormais non obligatoire) ! On voit bien que la simplification administrative n’est qu’un prétexte...
A quoi correspondent ces installations photovoltaïques de puissance installée inférieure ou égale à 9 kWc ? Les professionnels nous apprennent qu’un système de 3 kWc de puissance installée nécessite environ 15 à 17 m² de surface en toiture (pour un coût, installation comprise, de 8 300 € à 10 000 €), celui de 6 kWc couvre environ 30 à 34 m² (coût entre 16 000 € et 19 000 €) et celui de 9 kWc environ 45 à 51 m² (coût entre 22 000 € et 27 000 €) (lire ici). C’est donc un mitage de petites installations peu efficaces qui s’annonce, pire solution pour les paysages. Ces panneaux photovoltaïques, à la production aléatoire et non stockable, fonctionnent en autoconsommation partielle avec vente du surplus à EDF (soumis à une obligation d’achat) (lire ici). C’est le système des éoliennes...
 Exemple de panneaux photovoltaïques placés au sol. Photo DR.
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 Exemple de panneaux photovoltaïques placés en façade. Photo DR.
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L’intervention probable d’un lobby
On ignore l’origine de ces amendements identiques, portés en séance après leur rejet en commission par les groupes "Groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen" (voir ici), "Les Indépendants, République et Territoire" (voir ici), "Groupe Union Centriste" (alliance présidentielle) (voir ici) et "Groupe écologiste - Solidarité et Territoire" (voir ici), la pratique du "sourcing" n’ayant pas été respectée. Rappelons, qu’en novembre 2022, "Syndicat des énergies renouvelables" (SER) avait rédigé des amendements très proches, adoptés en commission au Sénat et à l’Assemblée nationale avant d’être heureusement repoussés en séance (voir ici).
Les amendements déposés en séance dans le cadre du présent projet de loi ne sont nullement éclairés par les sénateurs Guylène Pantel (Lozère), Daniel Chasseing (Corrèze) et Michel Canévet (Finistère), gardant le silence ou se contenant d’en lire assez servilement l’exposé des motifs. Seul le sénateur Ronan Dantec (Loire-Atlantique) ajoute avoir "souvent déposé ce type d’amendement par le passé", indiquant que les Ecologistes se montrent "aujourd’hui plus précis en ciblant spécifiquement la limite de 9 kilowatts-crête, c’est-à-dire les petites installations photovoltaïques." (voir ici).
Avis défavorables en séance
Le sénateur Yves Bleunven, rapporteur, donna un avis défavorable aux amendements au nom de la commission spéciale, soulignant que les panneaux solaires sont des "installations visuellement très frappantes, susceptibles de dénaturer un site remarquable", tout comme Roland Lescure, alors ministre de l’Industrie et de l’Energie, soulignant "l’enjeu d’acceptabilité du photovoltaïque auprès de nos concitoyens". Ainsi, selon le ministre délégué, "ajouter une controverse supplémentaire en passant outre l’avis des ABF sur ce sujet serait risqué et contre-productif. Il faut garder à l’esprit que les avis des ABF concernant les projets photovoltaïques représentent seulement 6 % de l’ensemble des avis qu’ils rendent et que, parmi ceux-ci, à peine un sur six débouche sur un refus. [...] En adoptant ces amendements, nous risquerions de faire beaucoup de bruit pour pas grand-chose" (voir ici).
Les quatre amendements identiques furent pourtant votés par le Sénat. Une première.
L’assouplissement parallèle des règles d’urbanisme
Si l’ABF ne peut plus s’opposer à l’enlaidissement d’une commune, un maire pourrait vouloir le faire. Bien loin de l’encourager dans cette voie, il s’agit de lui donner la possibilité de déroger "au cas par cas" à son propre document d’urbanisme, sans même le modifier.
C’est l’objet de l’article 20 du projet de loi gouvernemental modifiant l’article L. 152-5 du code de l’urbanisme. L’étude d’impact, très lacunaire, n’identifie aucune conséquence de cette mesure sur notre cadre de vie (rubrique d’ailleurs inexistante). La liste des dérogations possibles aux règles du PLU en matière "d’emprise au sol, de hauteur des constructions, d’implantation ou d’aspect extérieur des constructions", comprenant déjà l’isolation thermique en saillie des façades ou en surélévation des toitures, les volets roulants et les ombrières photovoltaïques sur parkings, serait ainsi enrichie de "l’énergie éolienne [impact à évaluer], l’énergie solaire thermique ou photovoltaïque, l’énergie géothermique, [...] la biomasse, les gaz de décharge, les gaz des stations d’épuration d’eaux usées et le biogaz" (article L. 211-2 du code de l’énergie), les réseaux de chaleur ou de froid (tours aéroréfrigérantes grâce à la sénatrice de Gironde Nathalie Delattre) et les "revêtements réflectifs en toiture" ("cool roofing" ou "peinture des toits en blanc" grâce à la sénatrice du Finistère Nadège Havet). L’anarchie urbaine serait inévitable si ce dispositif était voté par l’Assemblée nationale...
Revêtement réflectif projeté sur une toiture en ardoises. Photo DR.
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Revêtement réflectif appliqué sur une toiture en tuiles. Photo DR.
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Seule la sénatrice Marie-Pierre Monier proposa, par un amendement non adopté - objet d’un avis défavorable du Gouvernement - de supprimer l’ensemble de cet article 20 introduit en commission, soulignant "un risque important en matière de protection du patrimoine architectural de nos villages, [...] l’essentiel du bâti ancien, bâti avant 1948, qui confère à nos communes et paysages leur identité et typicité, [n’étant] pas protégé au titre du code du patrimoine." (protection en définitive également supprimée par l’amendement ABF).
Souhaitant aller plus loin, les députés - passablement radicalisés - du Groupe Union Centriste, menés par le sénateur Canévet, proposèrent même de dispenser les panneaux photovoltaïques "de toute formalité au titre du code de l’urbanisme" (voir l’amendement, probablement de même origine que celui relatif aux ABF). Ils échapperaient ainsi à toute possibilité de contrôle par les autorités municipales ! L’exposé des motifs, accablant, explique : "Les déclarations préalables pour l’installation de panneaux photovoltaïques chez les particuliers peuvent être empêchées dans le cas où la collectivité d’implantation imposerait des prescriptions arbitraires sous peine de rejeter la déclaration (exemples : intégration au bâti, module photovoltaïque de la même couleur que la toiture, pose au format paysage…)." La technique est la même que celle employée pour vider le code du patrimoine de son contenu : il est proposé de créer, à la suite des articles L. 421-1 à 5 établissant les permis de construire, de démolir, d’aménager et les déclarations préalables, un article dispensant de toutes ces formalités un certain nombre d’installations.
Menace de chaos urbain en France et cas singulier de Paris
Pourtant, on imagine mal les secteurs patrimoniaux des départements dont sont issus les signataires des quatre amendements (Hérault, Lozère, Corrèze, Gers, Vaucluse, Yvelines, Finistère ou même Paris) affublés de ces "installations résidentielles de production d’énergie renouvelable", mitage aussi dévastateur pour le paysages, qu’inefficace d’un point de vue énergétique ou nuisibles pour notre balance commerciale, les panneaux photovoltaïques étant fabriqués en Chine, pays "submergeant" le marché européen depuis la fermeture du marché américain à ces produits.
Le cas de Paris est particulièrement intéressant puisque les sénateurs Écologistes de Paris Yannick Jadot, Antoinette Guhl et Anne Souyris figurent parmi les cosignataires de l’amendement. Or, les exigences des mêmes Écologistes en matière d’énergies renouvelables lors de la révision du PLU de la capitale font de l’ABF le dernier rempart à son enlaidissement.
Le projet de révision du PLU de Paris, arrêté par le conseil de Paris les 5-9 juin 2023, prévoit en effet que "La mise en œuvre de dispositifs destinés [...] à produire de l’énergie renouvelable (panneaux solaires thermiques ou photovoltaïques, toitures biosolaires…) [...] ne s’oppose pas à l’insertion urbaine et architecturale des constructions dès lors que ceux-ci font l’objet d’une intégration soignée" (voir projet d’article UG.2.3.3). Il existe donc une présomption d’insertion urbaine de ces dispositifs contrebalancée par une vague obligation "d’intégration soignée" dont la maire de Paris serait seule juge si l’avis de l’ABF devenait simple...
Or, il ne s’agit évidemment pas nécessairement d’interdire toute installation photovoltaïque dans les zones patrimoniales, mais de permettre à l’architecte des bâtiments de France de continuer à sélectionner les techniques et dimensions les plus favorables ou, tout simplement, un pan de toiture moins exposé à la vue (une étude d’intégration complète a notamment été commanditée dans ce but par la DRAC PACA pour la commune de Moustiers-Sainte-Marie). Cette nouvelle exception à la compétence des ABF - ajoutée aux isolations thermiques par l’extérieur et menuiseries PVC (qui pourraient à leur tour faire l’objet d’un avis simple), à l’emploi de matériaux industriels, au mitage urbain et à l’anarchie éolienne - achèverait de dénaturer nos paysages urbains et ruraux.
Une ministre des relations avec le Parlement anti-ABF et adepte de la France moche
S’il est impossible de connaître le rédacteur initial des amendement identiques, il est possible d’identifier les sénateurs les ayant introduits. Au stade de l’examen en commission, les amendements retirant leur pouvoir aux ABF en matière de panneaux photovoltaïques (finalement adoptés en séance) et ceux visant à supprimer toute formalité d’urbanisme pour leur mise en place (heureusement rejetés en séance) ont été portés par trois sénateurs.
 Nathalie Delattre, ancienne sénatrice de Gironde et actuelle ministre des relations avec le Parlement. L’amendement paralysant l’action des ABF en matière de panneaux photovoltaïques fut introduit par ses soins le 28 mai 2024 devant le Sénat.
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Michel Canévet, sénateur du Finistère. L’amendement paralysant l’action des ABF en matière de panneaux photovoltaïques fut introduit par ses soins le 24 mai 2024 devant le Sénat.
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La sénatrice de Gironde Nathalie Delattre fut ainsi la première signataire (indication d’un rôle moteur) de ces deux amendements en commission pour le groupe RDSE (voir ici et ici). Or il s’agit, depuis septembre 2024, de la nouvelle ministre des relations avec le Parlement, par conséquent chargée d’accompagner les dossiers législatifs du gouvernement de Michel Barnier. La signature de ces amendements rend cette nomination passablement inquiétante.
Le sénateur du Finistère Michel Canévet fut d’abord seul à proposer ces mêmes amendements en commission pour le Groupe Union Centriste - également sans succès (voir ici et ici) - avant d’être rejoint par d’autres membres de son groupe lors de leur présentation en séance, notamment par sa collègue du Finistère Nadège Havet (ex LREM). Ce même sénateur avait déjà été pointé du doigt, également avec la sénatrice Havet, concernant d’autres amendements relayant les propositions du lobby agroalimentaire détricotant la protection des lanceurs d’allerte. Pour sa part, la sénatrice Les Républicains Pauline Martin présenta l’amendement ABF en commission (voir ici) le même jour que le sénateur Canévet, mais ne le représenta pas en séance.
En séance, les sénateurs Daniel Chasseing, pour Les Indépendants (voir ici et ici) et Ronan Dantec, pour le Groupe écologiste (seul l’amendement ABF fut déposé, voir ici) en furent les premiers signataires, donc les premiers responsables pour leurs groupes.
Nécessité d’abroger l’article L. 632-2-1 du code du patrimoine
Notre conclusion sera identique à celle que nous faisions dans le cadre de l’examen de la loi d’accélération des ENR. C’est l’intégralité de l’article L. 632-2-1, introduit en 2018 par la loi ELAN dans le code du patrimoine, qu’il faudrait supprimer. Allonger la liste de ses dérogations, au fil des menées des lobbys et des priorités du moment, est désastreux. Seule une vision d’ensemble des ABF - dont il faut impérativement augmenter les effectifs (ils sont seulement 180, assistés de 750 agents, pour 101 départements) - sur notre patrimoine est susceptible garantir une véritable qualité urbaine, celle dont notre pays tire l’attractivité qui lui reste...
 Mitage photovoltaïque. Celui-ci pourrait s’étendre aux zones patrimoniales faute d’avis conforme des ABF sur les installations solaires. Photo DR.
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 Mitage photovoltaïque. Celui-ci pourrait s’étendre aux zones patrimoniales faute d’avis conforme des ABF sur les installations solaires. Photo DR.
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Nécessité d’assurer la transparence de l’origine des amendements
Enjeu démocratique, il faudra aussi s’attaquer à la transparence de l’origine des amendements proposés aux parlementaires en rendant obligatoire leur "sourcing".
Crises et "solutions" contre-productives
La crise budgétaire et économique que nous traversons menace de faire passer au second plan les préoccupations patrimoniales (les amendements votés ou proposés - assez insensés - en témoignent). Suivre les demandes de dérégulation de lobbys irresponsables afin, croît-on, de relancer la croissance, aboutirait à paupériser, voire à tiermondiser nos paysages urbains - traditionnellement normés - et ruraux. Pourquoi détruire notre meilleur atout économique, celui absolument non délocalisable du patrimoine, soutenant notre tourisme (65,9 milliards ont été dépensés sur notre sol par 93 millions de visiteurs internationaux en 2023 selon Atout France) comme l’image de notre art de vivre, dont l’industrie du luxe et notre gastronomie tirent un évident profit ?
Le texte a été transmis, le 23 octobre 2024, à l’Assemblée Nationale (voir ici) pour un examen d’ici à la fin d’année ou, au plus tard, au début de l’année prochaine, si les débats budgétaires se prolongent. Nous espérons que les députés supprimeront ce texte absurde qui, contrairement à celui de 2022, a été voté par le Sénat.
Disons non aux paysages du made in China !
Julien Lacaze, président de Sites & Monuments
Sénateurs signataires des amendements anti paysage :
Groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen : Mme Nathalie DELATTRE (Gironde), MM. BILHAC (Hérault) et CABANEL (Hérault), Mme Maryse CARRÈRE (Hautes-Pyrénées), M. GUIOL (Var) et Mme PANTEL (Lozère) - Voir ici
Les Indépendants, République et Territoire : MM. CHASSEING (Corrèze), Louis VOGEL (Seine-et-Marne), Alain MARC (Aveyron), MÉDEVIELLE (Haute-Garonne), CHEVALIER (Marne) et BRAULT (Loir-et-Cher), Mme PAOLI-GAGIN (Aube), MM. GRAND (Hérault), WATTEBLED (Nord), CAPUS (Maine-et-Loire) et Vincent LOUAULT (Indre-et-Loire), Mme BOURCIER (Maine-et-Loire), MM. ROCHETTE (Loire) et MALHURET (Allier), Mme SAINT-PÉ (Pyrénées-Atlantiques), MM. Henri LEROY (Alpes-Maritimes), CHATILLON (Haute-Garonne), LAMÉNIE (Ardennes), HAYE (Haut-Rhin), FIALAIRE (Rhône) et FARGEOT (Val-d’Oise), Mme PETRUS (Saint-Martin) et M. LEVI (Tarn-et-Garonne) - Voir ici
Groupe Union Centriste : MM. CANÉVET (Finistère) et DELCROS (Cantal), Mmes Nathalie GOULET (Orne) et Olivia RICHARD (Français hors de France), MM. KERN (Bas-Rhin) et LONGEOT (Doubs), Mmes HAVET (Finistère) et BILLON (Vendée), M. CAPO-CANELLAS (Seine-Saint-Denis), Mme ROMAGNY (Marne), M. CAMBIER (Nord), Mme GACQUERRE (Pas-de-Calais) et M. DUFFOURG (Gers) - Voir ici
Groupe écologiste - Solidarité et Territoire : MM. DANTEC (Loire-Atlantique) et DOSSUS (Rhône), Mme PONCET MONGE (Rhône), MM. BENARROCHE (Bouches-du-Rhône) et Grégory BLANC (Vaucluse), Mme de MARCO (Gironde), MM. FERNIQUE (Bas-Rhin) et GONTARD (Isère), Mme GUHL (Paris), MM. JADOT (Paris) et MELLOULI (Val-de-Marne), Mme OLLIVIER (Français établis hors de France), M. SALMON (Ille-et-Vilaine) et Mmes SENÉE (Yvelines), SOUYRIS (Paris) et Mélanie VOGEL (Français établis hors de France) - Voir ici